Un terrain de sport municipal installé à proximité de nos habitations est source de nuisances sonores de toutes sortes : bruits de ballons jour et nuit, cris, etc. Y a-t-il quelque chose à faire ?

 

Ce que prévoient les textes
Le droit de l'urbanisme constitue un outil privilégié de prévention des nuisances sonores en général, et des bruits de voisinage, en particulier. Les documents d'urbanisme, au premier rang desquels figure le Plan local d'urbanisme (PLU), permettent en effet de prendre en compte les contraintes acoustiques liées à l'implantation ou à l'aménagement d'équipements de loisirs, avant même cette implantation. Quant aux autorisations d'occuper le sol, comme le permis de construire, elles permettent soit de ne pas soumettre une construction sensible au bruit à des nuisances sonores excessives, soit d'éviter ou de réglementer l'installation d'activités, sources de nuisances sonores pour le voisinage.
Le permis de construire sanctionne l'ensemble des règles d'urbanisme relatives à l'implantation des constructions (destination, nature, etc.). Il constitue le garant des normes de prévention des nuisances sonores et permet donc d'éviter des conflits que pourraient créer l'implantation d'établissements. Le permis de construire joue un rôle important dans les communes non dotées de PLU, puisque le territoire n'est pas soumis à des dispositions particulières, mais à des règles générales telles que la règle de la constructibilité limitée et le règlement national d'urbanisme.
Création d’une aire de sport ou de jeux
La création d’une aire de sports ou de jeux par une commune ou une collectivité territoriale requiert de satisfaire à une déclaration de travaux (articles L. 422-1, L. 422-2 et R. 422-2 du Code de l’urbanisme). Le dossier, instruit en mairie, comprend un plan de situation du terrain, un plan masse et une description de l’aspect extérieur de l’ouvrage. Il y a obligation d’affichage en mairie et sur le terrain. Si l’aire de jeux s’accompagne d’une construction supérieure à 20 mètres carrés, il faut un permis de construire. Pour les parcs d’attraction et les aires de jeux et de sport ouverts au public, une autorisation est requise au titre des installations et travaux divers (articles R. 442-1 et suivants du Code de l’urbanisme). L’autorisation n’est pas requise pour les installations situées sur le domaine public et celles exigeant un permis de construire. Les projets d’équipements sportifs importants nécessitent une homologation de la part du ministère de la jeunesse et des sports et le respect de normes techniques.
Installation d’équipements
Aucune autorisation ni déclaration n’est requise. Pour certains équipements (panneaux de basket, par exemple), des normes techniques de solidité sont à respecter, mais aucune norme sonore n’existe. Certaines activités sportives ou de loisirs plus bruyantes sont soumises à autorisation. Pour ces activités, la constatation de l'infraction sera alors subordonnée à une double condition : dépassement de l'émergence et non respect des conditions d'exercice fixées par l'autorité compétente. Un décret actuellement en préparation devra définir les activités rentrant dans cette catégorie.
Vos démarches
Sur le sujet des nuisances sonores des terrains municipaux de sport et de loisirs, la recherche, a posteriori, de solutions pour diminuer les nuisances, est difficile et coûteuse. Chaque fois que possible, il est grandement préférable de travailler en amont des projets, quand il en est encore temps. Lors de l’élaboration d’un Plan local d’urbanisme ou de la révision d’un Plan d’occupation des sols, les implantations sportives et de loisirs devraient faire l’objet d’une étude d’impact, dans le cadre de laquelle la concertation auprès des habitants devrait trouver tout son sens. De même, en ce qui concerne l’implantation d’équipements risquant d’occasionner des nuisances sonores (panneaux de basket, jeux d’enfants, …), il conviendrait de recommander aux maires de mener des études d’impact en concertation avec les riverains. A ce titre, les conseils de quartier – obligatoires dans les villes de plus de 80 000 habitants –, sont des lieux de concertation vecteurs d’une démocratie de proximité dont nous, citoyens, devrions faire un plus ample usage.
Plusieurs riverains incommodés par un terrain de sport ou de loisirs ont avantage à se réunir au sein d’un collectif, à faire signer une pétition, voire à créer une association de défense. Dans le domaine de la lutte contre le bruit, les associations de défense des riverains ou les associations de protection de l'environnement peuvent introduire une action, la jurisprudence leur reconnaissant qualité pour défendre les intérêts pour lesquelles elles ont été créées. A plusieurs, les frais de constatation par un huissier peuvent en outre être partagés.
Votre démarche auprès du maire consistera principalement à suggérer :
• des restrictions d'horaires pour l’utilisation du terrain,
• la pose d'un grillage et la fermeture à clé du terrain ;
que certaines activités sportives se déroulent dans des lieux bien déterminés.
La fermeture définitive du terrain et sa réinstallation en un lieu plus approprié seront, elles, bien plus difficiles à obtenir par la voie de la médiation amiable.
En cas d'inaction du maire, vous pouvez écrire au préfet du département pour que celui-ci rédige un courrier au maire lui rappelant ses obligations en matière de tranquillité publique. Cependant, le préfet ne peut se substituer arbitrairement au maire : il ne peut intervenir que sur mise en demeure non suivie d'effet.
Le recours devant la Justice
En dernier recours, il vous faudra envisager de porter l'affaire devant le tribunal administratif. Avant d’en arriver à une telle extrémité, il est conseillé de faire intervenir un médiateur de la République, afin de tenter une résolution amiable du conflit qui vous oppose à la mairie.
Il est théoriquement prévu que des ouvrages publics à l'origine de nuisances sonores par leur fonctionnement puissent engager la responsabilité de la puissance publique même sans faute et entraîner une indemnisation de dommages dits de travaux publics. Ce régime juridique apparaît très favorable aux victimes, lesquelles n'ont qu'à prouver l'existence du dommage, et le lien de causalité entre celui-ci et les ouvrages ou travaux publics incriminés pour obtenir, le cas échéant, une indemnisation. La jurisprudence retient cependant le plus souvent que l'ouvrage n'a causé en lui-même aucun dommage et les cas d'indemnisation sont plutôt restreints.
Pour être indemnisable, le dommage doit satisfaire à certaines conditions :
• le dommage provoqué par l'ouvrage doit ne pas être accidentel mais revêtir au contraire un caractère permanent ;
• il doit apparaître à la fois comme anormal et spécial.
Source : CIDB www.infobruit.org

Un monument, c’est aussi l’impression que procurent ses abords. D’où la vigilance qui s’impose à l’égard des projets de travaux dans le champ de visibilité des monuments historiques.

La servitude d’utilité publique établie pour ce motif affecte des superficies considérables. Chacun des 40 000 édifices classés ou inscrits au nombre des monuments historiques déployant autour de lui un rayon de protection qui est de 500 mètres, cela aurait en fait représenté plus de trois millions d’hectares si les monuments proches les uns des autres n’avaient vu leur zone respective de protection se combiner entre elles.

Une particularité de cette vaste protection des abords : elle naît d’emblée du classement ou de l’inscription de l’édifice protégé en tant que tel, les propriétaires d’immeubles nus ou bâtis situés aux alentours de celui-ci n’étant pas eux-mêmes consultés au préalable ; la servitude d’abords grève automatiquement ces immeubles dès lors qu’ils sont balayés par le rayon de protection et situés dans le champ de visibilité.

Historique de la protection des abords

Bien avant la loi du 25 février 1943 instituant une servitude d’abords au profit des monuments historiques, l’article 118 de la loi du 13 juillet 1911 avait fait de la « conservation des perspectives monumentales » un motif permettant de justifier le refus du permis de bâtir de l’époque ou les prescriptions dont son octroi était assorti. Cette disposition, restée inchangée, se retrouve aujourd’hui à l’article R 111-21 du code de l’urbanisme, de commode application.

Modifiant la loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques, la loi du 25 février 1943 y a introduit à l’article 1er la définition du champ de visibilité des monuments historiques et aux articles 13 bis et 13 ter celle du régime d’autorisation auxquels sont soumis les travaux affectant les immeubles situés dans ce champ de visibilité.

La loi du 30 décembre 1966 a un peu modifié ce régime d’autorisation et a précisé plus nettement qu’il s’étendait aussi aux travaux n’ayant pas de rapport avec les constructions.

La loi 76-1285 du 31 décembre 1976 a assuré une meilleure articulation de ces dispositions avec celles du code de l’urbanisme.

Les articles 69 à 72 de la loi 83-8 du 7 janvier 1983 ont suspendu les effets de la servitude de protection des abords dans les zones de protection du patrimoine architectural et urbain (aujourd’hui ZPPAUP).

La loi 97-179 du 28 février 1997 institue une « procédure d’appel » permettant au maire ou à l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire ou de démolir, en cas de désaccord avec la position exprimée par l’architecte des bâtiments de France, d’obtenir un avis qui se substitue à celui de ce dernier.

Votre interlocuteur pour les abords

Que vous soyez le maître d’ouvrage ou maître d’œuvre qui recherche le bon parti à prendre et les contraintes à respecter pour des travaux à entreprendre à moins de 500 mètres d’un monument, ou une personne, une association ou un élu soucieux de protection du patrimoine historique et esthétique dans sa cité ou son terroir, ou le propriétaire public ou privé d’un monument bénéficiant de la protection de ses abords, votre interlocuteur attitré sera l’architecte de l’administration chargé des abords, l’architecte des bâtiments de France (ABF) en fonction au sein du service départemental de l’architecture et du patrimoine.

Ce fonctionnaire de l’État est investi depuis cinq décennies de compétences propres qui font appel à ses qualités d’homme de l’art, à sa formation particulière et à son expérience locale, et l’habilitent à donner un contenu concret à la servitude de protection des abords des monuments par les avis qu’il doit nécessairement formuler sur les projets de travaux.

Et lorsque les travaux projetés relèvent du permis de construire, de la déclaration de travaux, de l’autorisation d’installations et travaux divers en application du code de l’urbanisme, la consultation de l’architecte des bâtiments de France le conduit à exercer un pouvoir d’accord, un pouvoir d’« avis conforme », qui donne à son intervention en faveur des abords une vigueur accrue. Cette compétence particulière s’exerce dans des conditions analogues pour les travaux relevant du permis de démolir.

Définition du champ de visibilité

Est considéré par la loi comme étant dans le champ de visibilité tout autre immeuble, nu ou bâti, visible du monument ou visible en même temps que lui et situé dans un périmètre (en fait, un rayon selon la jurisprudence) n’excédant pas 500 mètres.

La loi retient donc un double critère : géométrique, d’une part, optique, d’autre part.

Le critère géométrique est, à l’exception du cas du château de Versailles régi par un décret particulier, celui d’une distance du monument n’excédant pas 500 mètres.

Pour un édifice de très grandes dimensions, dont les quatre façades sont protégées, cela peut poser des problèmes de représentation graphique de la zone à retenir mais le pragmatisme prévaut et la référence commune à un cercle d’un rayon de 500 mètres correspond largement à une réalité administrative.

Dans la zone ainsi délimitée, le critère optique tient à ce que la modification projetée d’un immeuble nu ou bâti doit, pour être reconnue comme étant effectivement dans le champ de visibilité de l’édifice classé, inscrit ou soumis à instance de classement :

• soit être visible de cet édifice,
• soit être visible en même temps que lui.

L’appréciation des conditions de visibilité étant laissée à l’architecte des bâtiments de France, la jurisprudence apporte quelques précisions sur le bon usage d’un tel critère (cf. Bibliographie). Le point d’observation peut se situer au-delà de 500 mètres dans les cas qui le justifient.

Depuis la loi du 30 décembre 1966, le champ de visibilité est celui d’ « édifices » et non plus d’ « immeubles » : ce qui peut être plus restrictif, compte tenu du sens juridique du mot « immeuble » qui s’applique aussi à un immeuble non bâti, à un terrain.

Dans les cas particuliers de la publicité, des enseignes et des préenseignes, le critère géométrique est celui d’une distance n’excédant pas 100 mètres (et non pas 500) et il s’agit d’un champ de visibilité de « l’immeuble » protégé, et non de « l’édifice » protégé.

Quel est l’objectif fondamental de la servitude ?

Aux abords d’un monument historique, les auteurs de la demande d’autorisation de travaux « sont tenus de se conformer aux prescriptions qui leur sont imposées pour la protection de l’immeuble classé ou inscrit » (dernier alinéa de l’article 13 ter de la loi sur les monuments historiques, assorti des sanctions prévues à l’article 30 bis de cette loi).

Le pouvoir de refuser ou d’accorder l’autorisation, le pouvoir de l’octroyer en formulant des prescriptions ou en faisant des réserves sont des pouvoirs très importants, mais ils sont conférés par la loi à des fins de protection du monument, qui doivent donc être appréciées dans chaque cas d’espèce.

Il s’agit de préserver l’impression que procure le monument.

Les termes de l’équation sont, d’un côté, le monument historique avec sa qualité propre, ses dimensions, l’étendue de la mesure de classement ou d’inscription, le caractère général de ses alentours, la pratique suivie par l’administration dans son mode antérieur de contrôle, de l’autre, les travaux projetés avec leur nature, leur importance relative, leur proximité effective, leur caractère habituel ou exceptionnel, leur soumission ou non à une autorisation autre que celle propre aux abords.

Quels travaux sont soumis à autorisation ?

« Lorsqu’un immeuble est situé dans le champ de visibilité d’un édifice classé ou inscrit, il ne peut faire l’objet, tant de la part des propriétaires privés que des collectivités et établissements publics, d’aucune construction nouvelle, d’aucune démolition, d’aucun déboisement, d’aucune transformation ou modification de nature à en affecter l’aspect, sans une autorisation préalable » (art. 13 bis, 1er alinéa). La mention du déboisement confirme que l’immeuble situé dans le champ de visibilité peut être un terrain.

Pour tous les travaux soumis par ailleurs à une autorisation imposée par le code de l’urbanisme, l’articulation de cette dernière avec l’autorisation propre aux abords est assurée par les textes. Sans doute le dialogue en amont avec l’architecte des bâtiments de France reste-t-il utile dans certains cas mais, si l’on s’en tient à l’aspect formel du respect des procédures, le demandeur de l’autorisation prévue en matière d’urbanisme sait que celle-ci comportera aussi l’accord particulier nécessaire dans le champ de visibilité d’un monument historique.

C’est le cas pour les travaux, les plus fréquents, relevant du permis de construire (art. R 421-38-4) ou de la déclaration de travaux (art. R 422-2-b). C’est le cas aussi pour les coupes et abattages d’arbres dans les espaces boisés classés (art. R 130-3), les lotissements (art. R 315-18), les démolitions (art. R 430-12), les installations et travaux divers (art. R 442-13), le camping et le stationnement de caravanes (art. R 443-9).

Lorsque le code de l’urbanisme écarte expressément certains travaux ou ouvrages du champ d’application du permis de construire, comme il le fait à l’article R 421-1, les travaux considérés, lorsqu’ils ne sont pas souterrains, restent soumis à la servitude de protection des abords exercée en application de l’article 13 ter de la loi sur les monuments historiques, introduit par le décret n° 95-667 du 9 mai 1995, qui stipule que le préfet " statue après avoir recueilli l'avis de l'architecte des bâtiments de France ". L'enjeu en est la maîtrise de la qualité des matériaux et du mode de leur mise en œuvre.

L’autorisation de défrichement et celle d’ouverture de carrières suivent leur régime particulier, mais celui-ci doit se combiner avec le respect de la procédure d’autorisation prévue à l’article 13 ter.

Enfin, certains travaux de plantations, de déboisement, d’aménagement urbain ou rural, de remembrement peuvent relever, selon les cas, de l’application du seul article 13 ter ou de l’article 13 ter combiné avec une autre procédure administrative. L’intérêt de protection du monument est essentiel pour apprécier, dans ces cas-là, si la servitude doit vraiment jouer.

Il est rappelé que les publicités, enseignes et préenseignes sont soumises, quant à elles, au régime particulier en matière d’abords défini par la loi du 29 décembre 1979 et ses textes d’application.

Procédure d'appel sur l'avis conforme de l'architecte des bâtiments de france

Le maire (ou l'autorité compétente pour délivrer le permis), et lui seul, doit saisir le préfet de région par lettre recommandée dans le délai d'un mois après la notification de l'avis contesté, en vue de soumettre l'affaire à la commission régionale du patrimoine et des sites (CRPS).

L'accusé de réception fait courir le délai de 4 mois dans lequel le préfet doit statuer, sur avis de la CRPS, faute de quoi l'avis de l'architecte des bâtiments de France sera considéré comme confirmé.

L'accusé de réception génère par ailleurs une suspension du délai de 4 mois à l'issue duquel le permis de démolir est réputé délivré tacitement.

Comment se conjuguent prescriptions au titre des abords et autres servitudes ou règles générales ayant des objectifs voisins ?

Dans une zone de protection du patrimoine architectural, urbain ou paysager (ZPPAUP), il n’y a plus application de la servitude de protection des abords pendant la durée d’existence de la zone en question.

Ce cas simple mis à part, il peut y avoir sur un même immeuble nu ou bâti servant d’assiette à un projet de travaux déterminé, cumul d’une servitude d’abords avec :

• a – une servitude de classement parmi les sites ;
• b – une servitude d’inscription à l’inventaire des sites ;
• c – une application du régime propre aux secteurs sauvegardés, que ce soit celui en vigueur avant la publication du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou après celle-ci ;
• d – des « règles générales de l’urbanisme » applicables qu’il y ait plan d’occupation des sols (POS) ou non, celles des articles R 111-3-2 (archéologie) et R 111-14-2 (environnement), mais aussi et surtout celles de l’article R 111-21, qui permet d’éviter les atteintes tant à la conservation des perspectives monumentales qu’au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ;
• e – des règles édictées par un POS en dehors d’un secteur sauvegardé, qu’elles concernent l’aspect extérieur des constructions (3° de l’article L 123-1) ou portent même sur la définition des prescriptions de nature à assurer la protection entre autres de monuments (7° de l’article L 123-1).

Le fait que l’ABF ait une compétence propre d’avis pour les sites inscrits (b), les secteurs sauvegardés (c) et les travaux dans les sites classés lorsque le pouvoir d’autorisation est déconcentré au profit du préfet de département (a) est un facteur favorable pour que ces préoccupations distinctes soient cumulativement prises en considération et conjuguées sans erreur de droit.

Le fait que l’ABF exerce ses fonctions au sein d’un service départemental de l’architecture et du patrimoine chargé d’émettre des avis du point de vue architectural sur les demandes d’autorisation de construire ou de lotir « dont il connaît » est un facteur favorable à l’application combinée des dispositions des articles 13 bis et 13 ter de la loi de 1913 et des articles R 111-21 et R 315-28 du code de l’urbanisme.

Mais revenant à l’origine, en 1911, de l’article R 111-21, il est aisé de souligner qu’urbanisme, sites, perspectives monumentales, abords sont de longue date indissociables et que l’ABF ne saurait être que l’un de ceux qui doivent considérer comme il convient les abords des monuments historiques.